ปัญหาการนำนโยบายของผู้หลบหนีเข้าเมืองชาวพม่าไปปฏิบัติในจังหวัดระนอง

Abstract

การศึกษาเรื่องปัญหาการนำนโยบายของผู้หลบหนีเข้าเมืองไปปฏิบัติในจังหวัดระนอง มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาถึงสาระสำคัญของนโยบายและมาตรการปฏิบัติของรัฐบาลไทยที่มีต่อผู้หลบหนีเข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมายในภาพรวม ตั้งแต่ปี 2524-2539 และเพื่อศึกษาถึงปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากการนำนโยบายแก้ไขปัญหาแรงงานสัญชาติพม่าที่หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2535 ไปปฏิบัติจนถึงวันที่ 31 สิงหาคม 2539 ผู้ศึกษาใช้วิธีการศึกษาโดยแบ่งออกเป็น 2 ลักษณะ ได้แก่ การวิจัยเอกสารโดยรวบรวมข้อมูลจากหนังสือ บทความ กฎหมาย ระเบียบ ประกาศ หนังสือสั่งการของหน่วยงานราชการต่าง ๆ และการวิจัยแบบสำรวจ โดยอาศัยแบบสอบถามประกอบการสัมภาษณ์เพื่อเก็บข้อมูลเกี่ยวกับลักษณะของหน่วยปฏิบัติ จำนวน 24 หน่วย และความเห็นของผู้ประกอบการ จำนวน 20 คน เมื่อเก็บข้อมูลได้แล้ว จึงนำมาประมวลผลและวิเคราะห์ในเชิงเหตุผล สำหรับกรอบแนวคิดที่ใช้ในการศึกษาครั้งนี้ ผู้ศึกษาได้ใช้ตัวแบบทั่วไป (General Model) หรือตัวแบบกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ กล่าวคือ การนำนโยบายไปปฏิบัติจะสัมฤทธิ์ผลมากน้อยเพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับความชัดเจนของวัตถุประสงค์ กระบวนการติดต่อสื่อสาร กิจกรรมเพื่อให้การบังคับใช้มีผล ลักษณะของหน่วยปฏิบัติ ความสนับสนุนของผู้ปฏิบัติงาน ความเพียงพอของงบประมาณ และสภาวะทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ผลการศึกษาพบว่า นโยบายแก้ไขปัญหาผู้หลบหนีเข้าเมืองสัญชาติพม่า ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2535 เป็นนโยบายที่แตกแขนงมาจากนโยบายความมั่นคงแห่งชาติของไทยต่อพม่า (2532-2536) ภายหลังจากมีมติ ครม. พบว่าการดำเนินการตามมาตรการบางมาตรการยังไม่บรรลุผล เนื่องจากแรงงานพม่ามิได้มีจำนวนลดลง แรงงานพม่าได้หลบหนีไปยังจังหวัดต่าง ๆ โดยผ่านช่องทางจังหวัดระนองเพิ่มขึ้น มาตรการผ่อนปรนทางการบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนแรงงานไม่บรรลุผล มาตรการป้องกันการหลบหนีออกนอกเขตจังหวัดไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ

มูลเหตุที่ยังไม่บรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบาย เนื่องจาก (1) นโยบายขาดความชัดเจน ทำให้ตีความผิดพลาด ไม่เหมาะสมกับการปฏิบัติในพื้นที่จังหวัดระนอง นโยบายขาดความสมเหตุสมผล มีวัตถุประสงค์หลายอย่างและมีความขัดแย้งกันในตัวเอง สร้างความสับสนให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ (2) กระบวนการติดต่อสื่อสารเน้นรูปแบบทางการมากเกินไปการประสานงานขาดเอกภาพ (3) กิจกรรมเพื่อให้การบังคับใช้มีผล เช่น การออกกฎหมาย ระเบียบรองรับ มีความล่าช้า การประชาสัมพันธ์มีน้อย (4) หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีหลายหน่วย แต่ละหน่วยมีอัตรากำลัง ยานพาหนะ/วัสดุ ไม่เพียงพอ การมอบอำนาจจากส่วนกลางยังมีน้อย (5) เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติยังมีระดับความเห็นต่อความเหมาะสมของมาตรการแตกต่างกัน เจ้าหน้าที่บางส่วนยังมีการแสวงหาประโยชน์จากแรงงานพม่า ยังไม่เอื้ออำนวยให้มีการปฏิบัติตามมาตรการมติ ครม.อย่างจริงจัง ข้อเสนอแนะ มาตรการระยะสั้น ควรจัดตั้งสูนย์บริหารแรงงานต่างชาติระดับชาติและระดับจังหวัด เพื่อให้เป็นองค์กรหลักเพียงองค์กรเดียวในการแก้ไขปัญหาผู้หลบหนีเข้าเมือง เพื่อความมีเอกภาพ มาตรการระยะยาว สนับสนุนให้รัฐบาลพม่าตั้งโรงงานอตุสาหกรรมตามแนวชายแดนในเขตเมืองสำคัญ ด่านถาวรที่จะตั้งขึ้นควรมีข้อกำหนดร่วมกันเพื่อสกัดกั้นการเคลื่อนย้ายแรงงาน การกำหนดนโยบายควรครอบคลุมทั้งมติด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคมควบคู่กัน

The research investigated the implementation problems of policy on illegal Burmese in Ranong Province. Its objectives were to study the contents of this policy including the Thai government's measures to handle the illegal Burmese immigration problem during 1981-1996, and to analyze the problems resulting from the policy implementation. Part of the data were taken from texts, articles, rules and regulations manuals, announcements, formal letters and other related documents. A survey was also conducted to find out the opinions of 20 enterpreneurs on this issue. The two sets of data were then analyzed by using the computer. The framework of this study consisted of the general model or the process of policy implementation, which stated that the effecctiveness of policy implementation depended upon explicitness of the objectives, effective communication, activities to materialize the plan, characteristics of implementation units, cooperation from implementators, adequate budgets, and the socio economic and political conditon. It was found that the implementation of policy on illegal Burmese immigrants in Ranong Province was part of the Thai-Burmese national stability policy (1989-1993). After the Cabinet realized that the measures to lesson the problem of labor shortage was ineffective, as Burmese immigrants did not decrease in number And even worse, many escaped to other provinces through Ranong Province. At the same time the measure to prevent them from escaping to other provinces was ineffective as well. The major reasons for the failure were (1) The policy was not explicit enough, so there was som misunderstanding amongh the implementatros, causing ineffectiveness of the policy in Ranong Province . Many points in the policy conflicted with each other, causing confusion among the implementators. (2) The communication was so formal that it resulted in poor coordination, which in turn led to the inefficiency of the provincial agencies concerned. (3) The passage of related laws or regulations was so slow and the public relations work was not active enough. (4) Many implementation units did not have enought, manpower and facilites and there was hardly decentralizaiton of power, too. (5) The implementation officials did not agree with each with each other other about the appropriate measures. Especially, some officials took bribes from Burmese immigrants. (6) The budget was very low and the incentives were few. (7) The socio-economic and political situation was not favorable enough to enforce the cabinet's resolutions seriously. Recommendations 1. Short-term plan. An alien labor administrative center at the national or provincial level should be established to singly deal with illegal immigrants. 2. Long-term plan. The Thai government should support Burma to build up factories along the border towns. The permanant border passes should be set up to stop the Burmese to enter Thailand illegally. The national policy on this issue should also take socio-eonomic and political factors into factors into consideration.