สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม : ศึกษากรณีระบบการคลังปิโตรเลียม

Abstract

วิทยานิพนธ์นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์ระบบการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมประเภทต่างๆ ที่ใช้อยู่ในอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในปัจจุบันนี้ และศึกษาว่าระบบการคลังปิโตรเลียมประเภทใดที่มีความเหมาะสมแก่ประเทศไทยมากที่สุดภายใต้กรอบความคิดของกฎหมายปกครองและสภาพทำงสังคมวิทยาของประเทศไทย

วิธีการศึกษาแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก เป็นการศึกษา ข้อความคิดพื้นฐานและทฤษฎี เกี่ยวกับสัญญาทำงปกครองในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันประกอบด้วยแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับสัญญาทำงปกครอง สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม และระบบการคลัง ปิโตรเลียมในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม ส่วนที่สอง เป็นการศึกษาเปรียบเทียบ ระบบการคลังปิโตรเลียมของประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย ประเทศฟิลิปปินส์ และประเทศ ไทย เพื่อศึกษาว่าแต่ละประเทศมีการกำหนดหลักเกณฑ์ของระบบการคลังปิโตรเลียมไว้อย่างไร จาก ผลการศึกษาพบว่าระบบสัมปทำนซึ่งเป็นระบบการคลังปิโตรเลียมที่ใช้อยู่ในประเทศไทยในปัจจุบันยัง มีลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับจุดมุ่งหมายของหลักการสัญญาทำงปกครอง กล่าวคือ 1. สัญญาสัมปทำน ในปัจจุบัน รัฐไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ระบบสัมปทำนของไทยให้ความสาคัญ กับค่าภาคหลวงเป็นหลัก ปิโตรเลียมที่ผลิตขึ้นมาได้จึงตกเป็นกรรมสิทธิ์เอกชนของผู้รับสัมปทำนทั้งสิ้น กรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของรัฐเฉพาะทรัพยากรปิโตรเลียมที่อยู่ในแปลงสำรวจและผลิต เท่านั้น ตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม แต่เมื่อมีการให้สิทธิ์สำรวจและผลิตแก่เอกชน ผู้รับสัมปทำนให้เข้ามาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทำนเป็นผู้ครอบครองแปลง สำรวจและพื้นที่ผลิต เมื่อเอกชนได้ทำการผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาแล้วปิโตรเลียมจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ ของเอกชนทันทีที่พ้นจากหลุมปิโตรเลียม รัฐจึงไม่มีกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจากการให้สัมปทาน2. รัฐ ไม่มีส่วนร่วมในการควบคุมการประกอบกิจปิโตรเลียมของเอกชน ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นทรัพยากร ที่มีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ แต่จากการศึกษาพบว่ารัฐไม่ได้เข้าไปควบคุมการดาเนินการ ประกอบกิจการปิโตรเลียมของเอกชนคู่สัญญา ผู้รับสัมปทำนมีสิทธิเด็ดขาดในการสำรวจและผลิต ปิโตรเลียมโดยที่ผู้รับสัมปทำนสามารถเลือกใช้วิธีการสำรวจและผลิตอย่างไรก็ได้ตามความพอใจของตนภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยที่รัฐจะไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวหรือควบคุมการดาเนินงานของผู้รับ สัมปทานรัฐทำได้เพียงกากับดูแล รับรายงานที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินงาน หน้าที่ของรัฐตาม พระราชบัญญัติปิโตรเลียม โดยหลักแล้วรัฐเป็นเพียงผู้คอยรับรายงานจากเอกชนคู่สัญญาเท่านั้นตาม กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียม หน้าที่หลักของรัฐคือ การวางตนเป็นผู้รอรับผลประโยชน์จากเอกชน เท่านั้น การเข้าไปกากับดูแลเอกชนเป็นข้อยกเว้นจากหลักทั่วไป 3. รัฐได้รับประโยชน์จากการให้สิทธิ สำรวจปิโตรเลียมแก่เอกชนในสัดส่วนที่น้อย ผลประโยชน์ที่รัฐได้รับภายใต้สัญญาสัมปทำนคือ ค่าภาคหลวง การเก็บค่าภาคหลวงเป็นหลักประกันที่แน่นอน แต่ปัจจุบันทรัพยากรปิโตรเลียมขาด แคลนมากยิ่งขึ้น รัฐได้รับแต่ค่าภาคหลวงที่เป็นตัวเงินแต่ไม่ได้รับส่วนแบ่งในทรัพยากรปิโตรเลียม ซึ่ง เป็นสิ่งมีมูลค่าสูงกว่าการจัดเก็บค่าภาคหลวงแต่เพียงอย่างเดียว จึงไม่อาจทำให้เกิดความมั่นคงทำง พลังงานได้เมื่อทรัพยากรปิโตรเลียมในตลาดโลกมีราคาสูงขึ้น ในการคัดเลือกบริษัทเอกชนมาลงทุนใน การแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม รัฐใช้ดุลพินิจจากแผนปริมาณงานของบริษัทและปริมาณ เงินซึ่งถือว่าเป็นเงินจานวนน้อยมากเมื่อเทียบกับค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียม โดยไม่มีส่วน ที่เป็นผลผลิตปิโตรเลียมซึ่งเป็นสาระสาคัญที่รัฐควรได้รับอยู่เลย

ปัญหาทั้ง 3 ประการ มีสาเหตุอันเนื่องมาจากผลของระบบการคลังปิโตรเลียมคือระบบ สัมปทานซึ่งยังใช้ค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเป็นเครื่องมือหลักในการจัดเก็บผลประโยชน์ จากเอกชน อีกทั้งรัฐยังไม่สามารถมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการหรือควบคุมดูแลการประกอบกิจการ สำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ ทั้งยังไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียม เมื่อเปรียบเทียบกับระบบ การคลังปิโตรเลียมของประเทศอื่นในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อันได้แก่ ประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย และประเทศฟิลิปปินส์

ดังนั้นเพื่อแก้ไขข้อจากัดดังกล่าว ผู้ศึกษาจึงขอเสนอแนวทำงการแก้ปัญหาคือให้มีการแก้ไข พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ให้ภาครัฐสามารถใช้ระบบการคลังปิโตรเลียมประเภทอื่นได้ เช่น ระบบแบ่งปันผลผลิต หรือระบบรับจ้างบริการ และกำหนดเครื่องมือทำงการคลังที่ใช้ในการ จัดเก็บผลประโยชน์ของรัฐให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับระบบการคลังปิโตรเลียมแต่ละ ประเภท รวมถึงกำหนดหลักเกณฑ์ที่มีความเหมาะสมสาหรับการเปิดให้เอกชนยื่นคาขอสิทธิสำรวจ และผลิตปิโตรเลียมสาหรับแปลงสำรวจบนบกและในทะเลอ่าวไทย หรือการเปิดสัมปทำนรอบที่ 21 เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สาธารณะและรักษาประโยชน์ของเอกชนผู้ลงทุนให้ได้รับความคุ้มครอง