การจัดการทรัพยากรร่วมในรูปแบบโฉนดชุมชนเพื่อรักษาพื้นที่เกษตรกรรม กรณีศึกษา ชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยง

Abstract

งานวิจัยชิ้นนี้มีวัตถุประสงค์ 4 ข้อ คือ 1) เพื่อศึกษาลักษณะการดำเนินงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชนของสำนักงานโฉนดชุมชน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง 2) เพื่อศึกษาผลการดำเนินงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชนของสำนักงานโฉนดชุมชน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งผลผลิตและผลลัพธ์3) เพื่อศึกษาลักษณะการดำเนินงานโฉนดชุมชนของชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยง 4) เพื่อจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและเชิงปฏิบัติที่จะเป็นแนวทางส่งเสริมให้เกิดการจัดการทรัพยากรร่วม (ที่ดิน)ในรูปแบบโฉนดชุมชนให้สามารถรักษาพื้นที่เกษตรกรรมได้ โดยการศึกษาครั้งนี้เป็นการศึกษาวิจัยเชิงคุณภาพ ซึ่งเลือกชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยงเพื่อใช้เป็นกรณีศึกษา พบผลการศึกษา ดังนี้

1. สำนักงานโฉนดชุมชนต้องดำเนินการภายใต้สภาพบังคับทางกฎหมายทีต่ำด้อยกว่าหน่วยงานดูแลรับผิดชอบที่ดิน ส่งผลให้ไม่สามารถคุ้มครองสิทธิการใช้ประโยชน์ที่ดิน กำหนดสภาพนิติบุคคลของชุมชน และรับรองกติกาของชุมชนได้ ทำให้เกิดปัญหาในการดำเนินงานโฉนดชุมชน โดยเฉพาะขั้นตอนการขออนุญาตใช้ที่ดินของหน่วยงานที่รับผิดชอบดูแลที่ดิน อีกทั้ง การสื่อสารนโยบายที่ผิดพลาดของรัฐบาลทำให้ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานรับผิดชอบที่ดินเกิดทัศนคติในแง่ลบและไม่ให้ความร่วมมืออย่างเต็มที่ในการปฏิบัติตามนโยบาย ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นเพราะฐานคติเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรของผู้ปฏิบัติงานเอง ดังนั้นผลสัมฤทธิ์ในการดำเนินงานจึงอยู่ในระดับต่ำ ส่วนด้านขีดสมรรถนะของสำนักงานโฉนดชุมชนยังเกิดปัญหาเจ้าหน้าที่และงบประมาณไม่เพียงพอ ทำให้ไม่สามารถสนับสนุนชุมชนได้เต็มที่ โดยเฉพาะด้านงบประมาณสำหรับการพัฒนาของชุมชน

2. การดำเนินงานโฉนดชุมชนของชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยงมีลักษณะใช้กรรมสิทธิร่วมเพื่อจัดการทรัพยากรร่วมและควบคุมสิทธิเชิงปัจเจก โดยอาศัยรูปแบบสหกรณ์เป็นกลไกจัดการทรัพยากรร่วม (ที่ดิน) ของชุมชน มีข้อดีคือ สามารถแก้ไขปัญหาการสูญเสียที่ดินและรักษาพื้นที่เกษตรกรรมได้เป็นอย่างดี โดยใช้ข้อบังคับสหกรณ์และสัญญาการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นเครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและจัดการที่ดินโดยรวม แต่ข้อเสียคือ สร้างภาระการบริหารและแก้ปัญหาด้านเศรษฐกิจให้ชุมชนไม่ได้ ทั้งนี้ชุมชนจึงใช้วิสาหกิจแก้ปัญหาข้างต้น เพราะมีความคล่องตัวทางการบริหาร สามารถเชื่อมโยงระบบเศรษฐกิจกับภายนอก และแสวงหาการสนับสนุนกับเครือข่ายที่ขับเคลื่อนประเด็นการพัฒนาในลักษณะที่คล้ายคลึงกันได้ดีกว่า นอกจากนี้การขยายตัวของเขตเมืองเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ส่งผลกระทบเชิงลบต่อการทำเกษตรกรรมของชุมชน

3. ผลการนำนโยบายไปปฏิบัติด้านผลผลิต พบว่า ผลการจัดให้มีโฉนดชุมชนไม่มีความคืบหน้ามากนัก และเกิดภาวะชะงักงัน ส่วนผลการจัดการทรัพยากรร่วมชี้ว่่า ชุมชนปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ซึ่งกำหนดไว้ในประกาศคณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชนเฉพาะในเรื่องที่มีความสอดคล้องกับการดำเนินงานปกติที่มีกำหนดไว้ในข้อบังคับของสหกรณ์บ้านคลองโยงเท่านั้นในด้านผลลัพธ์ตามเป้าประสงค์ พบว่า ชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยงสามารถรักษาพื้นที่เกษตรกรรมและสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินได้ด้วยการสนับสนุนจากภาคส่วนต่างๆ โดยเฉพาะการคุ้มครองพื้นเกษตรกรรมของกฎหมายผังเมืองจังหวัดนครปฐม ส่วนผลลัพธ์อื่นนอกเหนือจากเป้าประสงค์ คือ การดำเนินงานโฉนดชุมชนในรูปแบบสหกรณ์สร้าง “ภาระการบริหาร” ให้กับชุมชนและผลตอบแทนจากสหกรณ์ไม่สามารถจูงใจให้สมาชิกเข้ามาทำงานเพื่อสหกรณ์ได้

4. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายคือ ต้องแก้ไขระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีและนำเสนอกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ โดยเรื่องสำคัญเกี่ยวกับสำนักงานโฉนดชุมชนที่ต้องแก้ไข คือ ยกระดับสถานะอำนาจและเสริมสมรรถนะการดำเนินงาน และเพิ่มภารกิจด้านการสนับสนุนการพัฒนาของชุมชนส่วนเกี่ยวข้องกับชุมชนต้องแก้ไขเพื่อรับรองให้ชุมชนมีสภาพเป็นนิติบุคคล รับรองกติกาการจัดการที่ดินของชุมชนให้มีสภาพบังคับตามกฎหมาย และคุ้มครองสิทธิการใช้ประโยชน์ที่ดินของชุมชนข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติ คือ เพิ่มจำนวนเจ้าหน้าที่ให้เพียงพอกับภาระงาน เพิ่มอัตรากำลังในตำแหน่งเจ้าหน้าทีส่งเสริมการพัฒนาของชุมชน และรัฐบาลต้องเน้นสื่อสารเชิงนโยบายอย่างหลากหลาย