ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการโอนงบประมาณรายจ่าย

Abstract

การโอนงบประมาณรายจ่ายเป็นกระบวนการที่สำคัญอย่างหนึ่งในการบริหารงบประมาณของฝ่ายบริหาร เนื่องจากเป็นการเพิ่มความยืดหยุ่นและความคล่องตัวในการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของหน่วยรับงบประมาณเพื่อตอบสนองการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคม ความจำเป็นเร่งด่วนตามนโยบายของรัฐบาล หรือความต้องการของประชาชน เพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินเป็นไปอย่างคุ้มค่าและก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด แม้ว่าการโอนงบประมาณรายจ่ายจะมีลักษณะเป็นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้พิจารณาให้ความเห็นชอบเอาไว้แล้วก็ตาม แต่โดยที่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นการคาดการณ์ล่วงหน้าซึ่งในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นอาจมีความแตกต่างไปจากที่คาดการณ์ไว้ ด้วยเหตุนี้ การโอนงบประมาณรายจ่ายจึงเป็นกลไกที่จำเป็นสำหรับรัฐบาลในการบริหารประเทศ อย่างไรก็ตาม การโอนงบประมาณรายจ่ายควรดำเนินการภายใต้หลักเกณฑ์ทางกฎหมายที่เคร่งครัดเพื่อรักษาไว้ซึ่งเจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติ

ดังนั้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ ผู้เขียนจึงมุ่งศึกษาแนวความคิดพื้นฐานเกี่ยวกับงบประมาณแผ่นดินและการโอนงบประมาณ การโอนงบประมาณแผ่นดินในระบบกฎหมายต่างประเทศ การโอนงบประมาณแผ่นดินในระบบกฎหมายไทย รวมถึงปัญหาและผลกระทบของการโอนงบประมาณรายจ่ายในประเทศไทยที่ดำเนินการโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย เพื่อนำผลการศึกษามาใช้เป็นแนวทางในการปรับปรุงหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทยให้มีความเข้มงวดและลดผลกระทบทางลบที่จะเกิดขึ้น จากการศึกษาพบว่าการโอนงบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายมีปัญหาทางกฎหมายที่จะต้องพิจารณาห้าประการ คือ ประการที่หนึ่ง ปัญหาการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายที่ขัดกับหลักการโอนงบประมาณแผ่นดินตามกฎหมาย ประการที่สอง ปัญหาเกี่ยวกับผลกระทบทางวินัยทางการคลังจากผลของการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ได้แก่ การโอนงบประมาณรายจ่ายไปตั้งจ่ายเป็นงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ตรวจสอบได้ยากและขาดการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ ประการที่สาม ปัญหาเกี่ยวกับเงื่อนไขด้านระยะเวลาของพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย เนื่องจากการกำหนดให้มีระยะเวลาในการผูกพันงบประมาณเป็นเงื่อนไขสำคัญในการโอนงบประมาณ ประการที่สี่ ปัญหาด้านการควบคุมตรวจสอบการโอนงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย ได้แก่ การขาดเงื่อนไขและข้อจำกัดทางกฎหมายที่เคร่งครัดในการโอนงบประมาณและข้อจำกัดบางประการที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการควบคุมตรวจสอบการโอนงบประมาณรายจ่ายของฝ่ายนิติบัญญัติ และประการที่ห้า ปัญหาเกี่ยวกับการโอนงบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนงานบูรณาการ

จากปัญหาดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะ ได้แก่ 1) การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 โดยกำหนดห้ามมิให้มีการโอนงบประมาณไปตั้งจ่ายเป็นงบกลางเป็นข้อยกเว้นเอาไว้อย่างชัดเจน 2) การกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณาการอนุมัติและการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น 3) การเปลี่ยนหลักการและเหตุผลของการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายโดยไม่นำเงื่อนไขทางด้านระยะเวลาเข้ามาเกี่ยวข้องและการปฏิทินการจัดทำพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายควรอยู่ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน 4) การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 โดยให้การกำหนดเงื่อนไขและข้อจำกัดต่าง ๆ เกี่ยวกับการโอนงบประมาณรายจ่ายเป็นดุลพินิจของคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ และการปรับปรุงโครงสร้างและเพิ่มบทบาทของคณะกรรมาธิการให้มีความเหมาะสมมากขึ้น และ 5) การตระหนักถึงความสำคัญของการจัดทำงบประมาณสำหรับแผนงานบูรณาของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องเพื่อลดข้อผิดพลาดในการบริหารงานและการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 โดยกำหนดให้การโอนงบประมาณรายจ่ายภายในแผนงานบูรณาการเดียวกันเป็นข้อยกเว้นที่สามารถกระทำได้โดยไม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ ทั้งนี้ เพื่อให้พระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยมีความสอดคล้องกับหลักการโอนงบประมาณแผ่นดินตามกฎหมายและอยู่ภายใต้ขอบเขตและหลักเกณฑ์ทางกฎหมายที่เหมาะสม อันจะส่งผลให้การโอนงบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยเกิดประโยชน์สูงสุดต่อการบริหารประเทศอย่างแท้จริง

To transfer annual expenditure is one of the most important process within executive department as a results, it increase flexibility and easiness responding both economic and social changing by governmental policy or social demand in order to maximize the benefits to society at large. Even money transaction required to change the definition in Budget Expenditure Transfer Act considered by legislative branch, though the predictable annual expenditure might be different. In case of that, to transfer annual expenditure is important mechanism in terms of management. However, to conduct any money transaction should be strictly implemented under the law of legislative branch.

Thus, this research aims to study the fundamental framework about budget and budget transfer in international law and national law, Thailand, including explanation of causes and consequences of budget expenditures implemented by Budget Expenditure Transfer Act in Thailand in order to be pathways for improvement of budget transferring process and reducing negative effects from it. The research results indicated that to implement the budget expenditures following Budget Expenditure Transfer Act of Thailand have five legal consequences. First of all, the Budget Expenditure Transfer Act of Thailand had not been compromised with other regulations. Secondly, the consequences of practical issues from signing the budget expenditures following Budget Expenditure Transfer Act of Thailand such as transferring mutual budget, prepaid in urgent issues and lacking of participation for checking by legislative branch. Thirdly, the problems of duration process due to the duration of budget expenditures overlapped with transaction process. Fourthly, the problems of controlling and checking budget transferring of Thailand such as lacking of lawful regulations and limitations reflecting to the potential of controlling and checking by legislative branch. Lastly, there are some problems of budget transferring for integrated projects.

According to those issues, the author suggested to 1) amend the terms of Budget Expenditure Transfer Act of Thailand B.E.2502 by clearly definition and limitation of mutual budget, 2) assign the role of legislative branch to participate and consider for any budget expenditures including urgent case 3) revise the regulations and causations of approving Budget Expenditure Transfer Act of Thailand by no limited durations which the timetable, for budget expenditures approved, should be conducted in the same period 4) rectify the regulations and practicing of governmental financial budget B.E.2561 by defining rules and limitation about money transferring by the financial committee consideration and rearrange the structure of committee for more adaptability and 5) recognize about the importances of integrated project budget plan to reduce the negative effects and also modify the Budget expenditures Act of Thailand ฺB.E.2502 by defining an exemption for urgent case, by no approved from legal Act. In order that, these suggestions could improve the quality of Budget Expenditure Transfer Act of Thailand for more compromising with other regulations and maximize national interest, at large.