มาตรการทางกฎหมายในการกำหนดการใช้สารให้ความหวานในอาหารและเครื่องดื่ม

Abstract

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษา การใช้พระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 ว่าด้วยฉลากอาหารและโฆษณา โดยวิเคราะห์ถึงปัญหาในการใช้กฎหมาย ว่ามีบทบัญญัติที่ครอบคลุมไปถึงการกำหนดปริมาณน้ำตาลในอาหารที่เหมาะสมหรือไม่ รวมทั้งรูปแบบของฉลากมีความชัดเจนทำให้ผู้บริโภคเข้าใจเพียงไร และบทบัญญัติด้านโฆษณาครอบคลุมต่อกลุ่มเด็กอย่างไร อีกทั้งศึกษาว่ามีมาตรการอื่นที่ใช้ผลักดันให้เกิดการควบคุมปริมาณน้ำตาลในอาหารอย่างไร

จากการศึกษาพบว่า ประเทศไทยไม่มีมาตรการทางกฎหมายหรือบทบัญญัติที่ครอบคลุมไปถึงการกำหนดปริมาณน้ำตาลที่เหมาะสมต่อสุขภาพ อีกทั้งรูปแบบฉลากโภชนาการที่มีสีเดียว (Monochrome Color) เป็นรูปแบบที่เข้าใจยาก เพราะเป็นการให้ข้อมูลปริมาณสารอาหาร (Informative Scheme) แต่ไม่ได้ช่วยในการตีความ (Interpretative Scheme) ซึ่งผู้บริโภคจะต้องมีความรู้ด้านโภชนาการพอสมควรจึงจะสามารถเข้าใจได้ถูกต้องและใช้ประโยชน์จากฉลากโภชนาการได้ดี ถึงแม้การให้ความรู้จะช่วยให้ผู้บริโภคเข้าใจเพิ่มขึ้น แต่ประเทศไทยเรายังมีข้อจำกัดที่สำคัญคือ ไม่สามารถให้ความรู้แก่ผู้บริโภคได้อย่างเพียงพอและทั่วถึง และบทบัญญัติด้านโฆษณาก็ไม่มีการคุ้มครองผู้บริโภคกลุ่มเด็กโดยเฉพาะ ซึ่งการโฆษณาอาหารในรายการโทรทัศน์สำหรับเด็กเป็นโฆษณาไม่เหมาะสมต่อสุขภาพ เนื้อหาไม่ได้มุ่งเน้นให้ความรู้ทางโภชนาการ ส่วนมาตรการอื่นที่ใช้ผลักดันให้มีการควบคุมปริมาณน้ำตาลในอาหารนั้นมีการใช้สัญลักษณ์โภชนาการทางเลือกสุขภาพ และมีการจัดเก็บภาษีสินค้าเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลตามปริมาณความหวาน ผลการศึกษาพบว่าการรับรู้ ข่าวสารเกี่ยวกับภาษีเครื่องดื่มไม่มีผลต่อการตัดสินใจซื้อให้ลดลงได้ ซึ่งจากการศึกษากฎหมายต่างประเทศ สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป และญี่ปุ่น พบว่า ล้วนแล้วแต่ไม่มีบทบัญญัติที่กำหนดปริมาณน้ำตาลที่เหมาะสมต่อสุขภาพไว้บนฉลาก อีกทั้งรูปแบบของฉลาก Guideline Daily Amounts (GDA) ที่พบในสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่นและกลุ่มสหภาพยุโรปล้วนแล้วเป็นแบบมีสีเดียว (Monochrome Color) เหมือนอย่างของไทยทำให้ยากต่อการเข้าใจฉลากแต่เมื่อศึกษาแยกลึกลงไปในประเทศที่เป็นสมาชิกในยุโรป เช่น สหราชอาณาจักร ใช้ฉลากสีสัญญาณไฟจราจร (Traffic Light Food Labels) ประเทศฝรั่งเศส ติดฉลากสัญญาณไฟจราจรอาหาร Nutri-Score มีการแสดงคุณค่าทางโภชนาการไว้ด้านหน้าบรรจุภัณฑ์ ฉลากโภชนาการแบบสีสัญญาณไฟจราจร มีการแยกสีอย่างชัดเจนซึ่งสัญลักษณ์ หรือ ภาพ ทำให้สมองจำและนึกได้ไว ช่วยให้ผู้บริโภคตัดสินใจเลือกอาหารที่เหมาะสมแก่การบริโภคได้ทันทีโดยไม่ต้องใช้เวลาคิดเพื่อประเมินคุณค่าทางโภชนาการด้วยตนเอง ซึ่งจะต้องใช้ความรู้ด้านโภชนาการและทักษะการคำนวณเข้ามาเกี่ยวข้องอีก ผู้บริโภคปฏิบัติตามแล้ว สามารถลดอันตรายและโรคจากอาหารและเครื่องดื่มได้ ส่วนการโฆษณาอาหารและเครื่องดื่มพบว่า สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ให้ความสำคัญการคุ้มครองผู้บริโภคทางรายการโทรทัศน์กลุ่มที่มุ่งเจาะจงเด็ก มีการควบคุมด้วยการส่งเสริมให้ทานอาหารได้อย่างสมดุลไม่เกินเกณฑ์โภชนาการ มีการจำกัดช่วงเวลาการโฆษณาทางโทรทัศน์ในรายการเด็ก ในส่วนมาตรการอื่นที่ใช้ผลักดันให้มีการควบคุมปริมาณน้ำตาลในอาหาร ทั้งสามกลุ่มประเทศที่ศึกษา ต่างมีมาตรการอื่นที่ใช้ที่ชัดเจนของแต่ละประเทศ

อย่างไรก็ดี ปัญหาจากบทบัญญัติของกฎหมายไม่ครอบคลุมไปถึงการจำกัดปริมาณน้ำตาลที่เหมาะสม (ไม่เกินเกณฑ์โภชนาการ) ในการผลิตหรือจำหน่ายอาหาร ผู้เขียนจึงเสนอแนะ แก้ไขเพิ่มเติมในพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 หมวด 5 การขึ้นทะเบียนและการโฆษณาเกี่ยวกับอาหารโดยบัญญัติเป็นกฎหมายเพิ่มเติม เป็น มาตรา 43/1 เพื่อพิทักษ์ประโยชน์และความปลอดภัยของผู้บริโภคให้ผู้ผลิต ผู้จำหน่าย หรือผู้นำเข้าอาหาร ต้องไม่ผลิต จำหน่าย หรือนำเข้า อาหารที่เติมสารให้ความหวาน เกินเกณฑ์มาตรฐานโภชนาการ

ปัญหาจากรูปแบบของฉลากเข้าใจยาก ไม่สามารถนำข้อมูลไปใช้ในการเลือกบริโภคอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการได้อย่างถูกต้อง ผู้เขียนจึงขอเสนอแนะให้ นำรูปแบบการทำฉลากแบบ Visual Control (การควบคุมด้วยการมองเห็น) ซึ่งเป็นรูปแบบกฎหมายฝรั่งเศสมาเป็น Model โดยแก้ไขประกาศกระทรวงสาธารณสุข (ฉบับที่ 394) พ.ศ. 2561 ออกตามความในพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 ในข้อ 2 การแสดงฉลากอาหาร … และเพิ่มเป็นว่า (2.1) ให้ติดฉลากสัญญาณไฟจราจรอาหาร Nutri-Score โดยกำหนดให้มีการแสดงคุณค่าทางโภชนาการไว้ด้านหน้าบรรจุภัณฑ์ โดยกำกับด้วยตัวอักษร A ถึง E เพื่อแสดงคุณค่าทางโภชนาการอาหารจากมากสุดไปถึงน้อยสุด

การไม่มีบทกำหนดในการคุ้มครองเด็กโดยเฉพาะ ผู้เขียนจึงขอเสนอแนะ ให้จัดทำหลักเกณฑ์การโฆษณาอาหารสำหรับเด็ก ขึ้นมาใหม่ โดย ร่างเป็น ประกาศสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา เรื่อง หลักเกณฑ์การโฆษณาอาหารสำหรับเด็ก พ.ศ. ….โดยมีเนื้อหาหลักๆ กล่าวคือ1)มีการส่งเสริมให้ความรู้เรื่องอาหารและโภชนาการที่เหมาะสมต่อเด็ก 2) เนื้อหาโฆษณา มุ่งเน้นให้ความรู้ทางโภชนาการ ต้องไม่สนับสนุนให้บริโภคมากเกินไป และห้ามเป็นอาหารที่มีน้ำตาลสูง อีกทั้งต้องไม่โน้มน้าวชักจูงให้ซื้อสินค้า 3) กำหนดรูปแบบหรือวิธีการในการโฆษณา มีการกำหนดประเภทอาหารที่อนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โฆษณาโดยการจำแนกประเภทรายการ อีกทั้งห้ามใช้ฉากหรือเทคนิคพิเศษ การใช้คนดังหรือมีชื่อเสียง 4) การจำกัดเวลาและช่วงเวลาในการโฆษณา ที่เป็นผลดีต่อเด็กมากที่สุดโดยการจำกัดการออกอากาศของโฆษณา ที่ไม่เหมาะสมในช่วงรายการสำหรับเด็กอายุ 0-8 ปี (Ex Kids) เวลาโฆษณา ไม่เกิน 7 นาทีต่อชั่วโมงซึ่งเป็นเวลาที่น้อยที่สุด โดยใช้รูปแบบกฎหมายสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรปและอังกฤษ เป็นแนวทาง

This thesis has the purpose to study an appliance the Food Act B.E.2522 (1979) (the “Food Act”) regarding the food label and the advertisement by analyzing the problem of applying the laws whether or not it has the provision that cover the determination of the proper sugar quantity added in food, including the distinctness of the label that should make the customer understand and to study any other criteria that may develop the control on the sugar quantity in food, to what extent.

From this research, Thailand does not have the legal measure of any provision that cover the determination of the sugar level that is appropriate for health. Moreover, the nutrition label form has one color (Monochrome Color) which is hard to understand because it only provides the nutrition information (Informative Scheme) but does not assist on interpretation (Interpretative Scheme) which the customer must have suitable knowledge regarding the nutrition to understand correctly or to be benefit from such nutrition label. Even the knowledge providing may help the customer understand better, however, Thailand still lack of the proper measure in providing the knowledge to the customer suitably or thoroughly and the legal provision regarding the advertisement does not provide the protection of the customer that is minor. The food advertisement during the child television program is advertisement on the unhealthy product, does not provide the nutrition knowledge. The other measures that use to promote the sugar level control in food is by using the optional healthy nutrition symbol and imposing the tax based on the sugar level in beverage.

The research concludes that the acknowledgement of the news regarding the beverage tax does not decrease the decision to buy the product of the customer. From the research on the foreign laws, United States, European Union, and Japan can be found that there is no provision that required the information of suitable sugar level on the label. Moreover, the form of the label Guideline Daily mounts (GDA) that found in United States, Japan, and the European Union are all monochrome color as same as Thailand’s which is hard to understand. But when research in the member country of European Union such as United Kingdoms that uses traffic light food labels, France that used nutri-score measure that provide the nutrition on the front of product package. The traffic light food label providing distinctive colors whereby symbol or picture are help the brain to memorize of recall faster and helping the customer to choose the suitable food for their consumption immediately without wasting the time to think or evaluate the nutrition value by themselves which required the nutrition knowledge and calculation skill, following the label will reduce the danger and disease from food and beverage. Regarding the food and beverage advertisement, the research concludes that the United States and European Union prioritize protection on the customer that watch the advertise during the child television program including the control measure to promote the balancing of nutrition consumption not to exceed the nutrition standard, the limitation the broadcast time for the advertisement during the child program. From our study, all three group of country has the other measure used to promote the control of the sugar level in the food.

However, there is the problem arising from lacking of the suitable laws covering the control of proper sugar level (not exceed the nutrition standard) in the production of food, therefore, the writer suggests revision of the Food Act B.E.2522 (1979) Chapter 5 regarding the registration and advertisement of the food by issue additional legal provision as Section 43/1 for protect the benefit and the safety of the customer, the producer, the distributors, or the importer shall not produce, distribute, or import the food that add the sweeteners exceed the nutrition standard.

The problem that arising from the label that difficult to understand which providing the information that cannot be used for selecting the product that match their desire nutrition, therefore, the writer suggests adopting the visual control measure in making of the label by adopting the France model by amending the Ministry of Public Health’s regulation (Issue No. 394) B.E.2561 (2018) issued by virtue of the Food Act B.E.2522 (1979), Clause 2 regarding the presenting of the food label…by amending to (2.1) to post the traffic light nutria-score food label by requiring to present the food nutrition at the front of the product package and control by the alphabet A to E to show the nutrition from the most to the least.

The lacking of the provision specifically for child protection, the writer suggests creating the criteria regarding the advertisement of the food that target children by issuing the announcement of the Food and Drug Administration regarding the criteria for the advertisement of the food for children B.E. … having the main issues are 1) to promote the knowledge regarding of the food and nutrition that is suitable for children, 2) the advertisement must aim for teaching the nutrition knowledge, must not encourage too much consumption, and must not be the food that have high sugar level and must not persuade the customer to buy the product, 3) determine the format or measure for advertisement, determine the category of food that is allowed or not allowed to be advertised during some categories of the television program, and must not allow to use special effect or use the famous person, 4) by limiting the period and advertisement time that benefit the children the most by limiting the broadcast time of the improper advertisement during the program for 0-8 year old children (Ex Kids) having the advertisement time not exceed 7 minutes per hour which consider the least period by adopting the laws of United States, European Union, and England as guideline.