สถานะทางกฎหมายของสหภาพข้าราชการ

Abstract

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาถึงความเป็นมาและความสำคัญของปัญหาสถานะ ทางกฎหมายของสหภาพข้าราชการ โดยศึกษาถึงแนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับสถานะทางกฎหมาย ของสหภาพข้าราชการ ลักษณะ วัตถุประสงค์ อำนาจหน้าที่ ตลอดจนการบริหารจัดการ การควบคุม สหภาพข้าราชการ เพื่อวิเคราะห์สถานะทางกฎหมาย การกำหนดอำนาจหน้าที่ให้สอดคล้อง ตลอดจนเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย เนื่องด้วยมีร่างพระราชกฤษฎีกาที่จะกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนสามัญสามารถรวมกลุ่ม จัดตั้งขึ้นเป็นสหภาพข้าราชการได้ ซึ่งการรวมกลุ่มเข้าเป็นสหภาพนั้น ทำให้มีปัญหาน่าคิดว่า สหภาพ ข้าราชการที่จะจัดตั้งขึ้นภายใต้ร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ควรจะวัตถุประสงค์ อำนาจหน้าที่เพียงใด เพราะหากพิจารณาถึงความเป็นสหภาพแล้ว ถือเป็นเรื่องที่มีจุดกำเนิดและวิวัฒนาการมาจากเอกชน ซึ่งสหภาพของเอกชนนั้น เป็นสหภาพแรงงานที่มีสองฝ่ายคือ ฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้าง ซึ่งการ รวมตัวของฝ่ายลูกจ้างเกิดขึ้นการต้องการอำนาจในการต่อรองต่อนายจ้าง เพื่อปกป้องสิทธิประโยชน์ เรียกร้องสภาพการจ้างให้มีความยุติธรรมมากขึ้น เกิดเป็นการเจรจาต่อรองกัน โดยทั้งนายจ้างและ ลูกจ้างต่างฝ่ายต่างถือประโยชน์ของตนเองไว้ เพราะฝ่ายใดต่อรองไม่สำเร็จก็อาจทำให้อีกฝ่ายอีกหนึ่ง ต้องเสียประโยชน์ เช่น ลูกจ้างท าการนัดหยุดงาน นายจ้างก็จะไม่ได้ผลผลิต หรือทางนายจ้างทำการ ปิดงาน ลูกจ้างก็ไม่ได้ค่าแรงตอบแทนเช่นกัน ซึ่งในลักษณะการรวมกลุ่มจัดตั้งขึ้นเป็นสหภาพถือเป็น เครื่องมือที่สำคัญของทางลูกจ้างเพื่อทำการต่อรองกับนายจ้าง ในการจัดตั้งสหภาพข้าราชการซึ่งข้าราชการนี้ถือเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะ นั้นมีหลักที่แตกต่างออกไป เพราะการบริการสาธารณะนั้นก็เพื่อประโยชน์ของประชาชนในรัฐ หรือ ประโยชน์ของมหาชน ซึ่งจะไม่ได้มีเพียงแค่ผลประโยชน์ของนายจ้างหรือหน่วยงานรัฐ หรือ ผลประโยชน์ของลูกจ้างหรือข้าราชการ แต่ยังมีผลโยชน์ของประชาชนอีกด้วยดังนั้น หลักส าคัญในการจัดตั้งสหภาพข้าราชการนั้น ก็จะต้องไม่กระทบต่อการประสิทธิภาพการจัดทำบริการสาธารณะ ความ ต่อเนื่องในการจัดทำบริการสาธารณะ และจะต้องไม่มีวัตถุประสงค์ทางการเมือง แต่อย่างไรก็ตาม การให้ความสำคัญต่อสิทธิทางด้านแรงงานนั้นก็มีความสำคัญ เพราะเป็น การสร้างแรงงานจูงใจ ตลอดจนบำรุงขวัญและกำลังใจต่อผู้ที่ปฏิบัติงาน ก็เพื่อสามารถปฏิบัติงานมี ประสิทธิภาพมากขึ้น จึงได้มีการเตรียมออกร่างพระราชกฤษฎีกาการรวมกลุ่มข้าราชการ ซึ่งร่าง ดังกล่าวนี้ ออกตามความในมาตรา 43 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่ง ข้าราชการพลเรือนสามารถรวมกลุ่มจัดตั้งขึ้นเป็นสหภาพแรงงานได้ แต่ในร่างพระราชกฤษฎีกานี้ ไม่ได้มีการกำหนดให้สหภาพข้าราชการมีสถานะเป็นนิติบุคคล ซึ่งจะแตกต่างจากสหภาพแรงงานตาม พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์พ.ศ. 2518 และสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ ตามพระราชบัญญัติ แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์พ.ศ. 2543 ซึ่งทั้งสองสหภาพนั้น กฎหมายกำหนดให้มีสถานะเป็นนิติ บุคคล การที่สหภาพข้าราชการไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล อาจจะส่งผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรม ของสมาชิกสหภาพข้าราชการจนไม่อาจบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ นอกจากนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนแล้ว ก็ยังมีนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน ซึ่งสหภาพ ข้าราชการนั้น แม้จะเป็นการรวมกลุ่มกันของข้าราชการอันเป็นผู้ให้บริการสาธารณะ และมีการใช้ อำนาจมหาชนตามหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ แต่เมื่อรวมกลุ่มเข้าเป็นสหภาพแล้ว ก็ไม่ปรากฏว่า มีกฎหมายอนุญาตให้สหภาพข้าราชการใช้อำนาจมหาชนได้ และเมื่อพิจารณากับหลักเกณฑ์ของนิติ บุคคลตามกฎหมายมหาชนแล้ว สหภาพข้าราชการไม่ได้มีลักษณะของความเป็นนิติบุคคลมหาชน จึง อาจกล่าวได้ว่า สหภาพข้าราชการนั้น ไม่เป็นทั้งนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนและมหาชน ในลักษณะของความเป็นสหภาพก็เช่นกัน เพื่อพิจารณาถึงลักษณะ อำนาจหน้าที่ โดย เปรียบเทียบกับสหภาพแรงงานเอกชนและสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจแล้วนั้น พบว่า สหภาพ ข้าราชการไม่มีสิทธิเรียกร้องในเรื่องของสภาพการรับราชการ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า การมีสิทธิเรียกร้องใน เรื่องสภาพการจ้าง หรือการต่อรองสภาพการจ้างนั้น ถือเป็นวัตถุประสงค์ของสหภาพ โดยสหภาพ ข้าราชการนั้น กระทำได้เพียงยื่นข้อเสนอแนะ และปกป้องเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาในแง่ของความเป็น สหภาพแล้ว ปรากฏว่า แม้ว่าจะใช้ชื่อว่าสหภาพข้าราชการ แต่ตัวของสหภาพข้าราชการนั้น ก็ไม่มี ลักษณะของความเป็นสหภาพเท่าที่ควร จากการศึกษาพบว่า สหภาพข้าราชการไม่มีสถานะทางกฎหมาย โดยไม่เป็นทั้งนิติบุคคลตาม กฎหมายเอกชน และนิติบุคคลกฎหมายมหาชน และในแง่ของความเป็นสหภาพนั้น ก็พบว่าสหภาพ ข้าราชการยังไม่มีลักษณะของความเป็นสหภาพเท่าที่ควรโดยขาดลักษณะสำคัญคือสิทธิในการเจรจา ต่อรอง ซึ่งจะทำให้สหภาพข้าราชการแม้จะจัดตั้งขึ้นมาแล้วก็จะไม่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงาน ไม่อาจบรรลุถึงวัตถุประสงค์ของสหภาพได้ โดยอาจจะมีลักษณะใกล้เคียงกับองค์กรอื่น ๆ ที่จัดตั้งโดย ข้าราชการในปัจจุบัน เช่น สมาคม หรือมูลนิธ