มาตรการตรวจสอบเชิงป้องกัน (Preventive Audit) ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 1999

Abstract

การศึกษาเรื่องนี้มีวัตถุประส่งค์เพื่อ 1) เพื่อศึกษาบทบาทและโครงสร้างของสำนักงานการ ตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับการตรวจสอบก่อนการจ่ายเงิน หรือการตรวจสอบเชิงป้องกัน (Preventive Audit) ว่าควรมีสถานะ อำนาจ และหน้าที่อย่างไรจึงจะสามารถป้องกันและปราบปรามการทุจริตเชิง นโยบายและควบคุมการใช้อำนาจทางการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ และ 2) เพื่อหาแนวทางในการ พัฒนาการตรวจสอบเชิงป้องกันที่เหมาะสมและมาตรการบังคับภายหลังการตรวจสอบของสำนักงาน การตรวจเงินแผ่นดิน วิธีการศึกษาแบ่งเป็น 2 ส่วน ส่วนแรก เป็นการศึกษาระบบการตรวจสอบและการควบคุม เงินแผ่นดินของประเทศไทย และหลักการพื้นฐานหรือที่มาที่จะต้องมีการตรวจสอบและควบคุม ดังกล่าว ส่วนที่สอง เป็นการศึกษาเปรียบเทียบระบบการตรวจสอบเชิงป้องกันขององค์กรตรวจสอบ ภายนอกในประเทศต่างๆ ที่ผู้วิจัยเห็นว่ามีความสำคัญ เพื่อแสดงให้เห็นว่าในระบบของต่างประเทศ นั้นมีการตรวจสอบเชิงป้องกันหรือไม่ และมีการตรวจสอบอย่างไร้ พบว่า 1) หลักการการตรวจสอบ เชิงป้องกัน หรือการตรวจสอบก่อนการใช้จ่ายเงิน ในกฎหมายของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ขาดความชัดเจน โดยกฎหมายได้ให้อำนาจไว้เพียงสองกรณี คือ กรณีแรก อำนาจคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินออกมาตรการป้องกันหรือควบคุมความเสียหายแก่หน่วยรับตรวจปฏิบัติ ในกรณีที่ เห็นว่าอาจเกิดความเสียหายเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินโดยหน่วยรับตรวจ ตามมาตรา 15(3)ข) แห่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นมาตรการวาง แนวปฏิบัติให้หน่วยรับตรวจต้องปฏิบัติ ซึ่งถือว่าเป็นมาตรการเพื่อป้องกันความเสียหายแก่เงินหรือ ทรัพย์สินของแผ่นดินที่จะเกิดขึ้นในอนาคต อันเป็นการวางกฎเกณฑ์ไว้ล่วงหน้า ซึ่งก็ไม่ได้เป็นการ รับประกันว่าหากหน่วยรับตรวจปฏิบัติตามแนวทางดังกล่าวแล้วจะป้องกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นได้ทั้งหมด และกรณีที่สอง อำนาจของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการศึกษาและเสนอความเห็น เกี่ยวกับแผนงาน งาน โครงการ ที่จะมีผลกระทบต่อการจัดทำงบประมาณ ตามมาตรา 39 (2) (ง) ของกฎหมายฉบับดังกล่าวข้างต้น ซึ่งเป็นอำนาจที่ระบุไว้เพียงกว้างๆ ไว้เพียงให้ศึกษาและเสนอ ความเห็นต่อรัฐสภาเท่านั้น แต่จะควบคุมให้ฝ่ายบริหารจะต้องปฏิบัติตามนั้น กฎหมายไมใด้ให้อำนาจ ไว้อย่างแจ้งชัด 2) ขอบเขตอำนาจในการตรวจสอบก่อนการใช้จ่ายเงินขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินยัง มีข้อจำกัดตามวงจรงบประมาณ เนื่องจากการตรวจสอบก่อนการใช้จ่ายเงิน ได้ดำเนินการในทุกๆ ขั้นตอนของวงจรงบประมาณ การที่องศ์กรตรวจเงินแผ่นดินอย่างสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจะ เข้าไปตรวจสอบหรือศึกษาในแต่ละวงจรของงบประมาณก็ไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง เพราะแต่ขั้นตอนก็มีหน่วยงานต่างๆทำหน้าที่รับผิดชอบแล้ว 3) การขาดอำนาจบังคับ (Sanction) และการรายงาน (Report)ของการตรวจสอบเชิงป้องกันไม่มีความชัดเจน โดยการแจ้งผลการ ตรวจสอบตามกฎหมาย ไม่มีข้อกำหนดในเชิงการแจ้งผลเพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้น และไม่มีมาตรการบังคับหน่วยรับตรวจให้ยับยั้งหรือทบทวนการดำเนิ่นไว้ก่อนเมื่อได้รับแจ้งผลการ ตรวจสอบหรือผลการศึกษาจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน แนวทางการดำเนินการใช้มาตรการการตรวจสอบเชิงป้องกันให้มีและการบังคับผลการ ตรวจสอบหรือศึกษาให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น คือ 1) ควรระบุในกฎหมายให้ชัดแจ้งว่าสามารถ ตรวจสอบข้อสมมติทางงบประมาณในการวางแผนทางด้านการคลังได้เช่นเดียวกับประเทศอังกฤษ และนอกจากนั้นควรกำหนดว่าการตรวจสอบก่อนการจ่ายเงินนั้นสามารถกระทำได้ในรูปแบบใดได้ บ้างให้ชัดเจน หรือสามารถเข้าไปตรวจสอบในขั้นตอนใดในวงจรงบประมาณ 2) เมื่อมีการตรวจสอบ ก่อนการจ่ายเงินในทุกๆช่วงของวงจรงบประมาณแล้ว ก็ควรมีการเพิ่มประสิทธิภาพด้านการป้องกัน ในจุดที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีข้อจำกัดด้านอำนาจการตรวจสอบโดยเฉพาะในต้านความ เป็นอิสระของเจ้าหน้าที่ด้านการเงินการคลังของหน่วยรับตรวจ โดยควรออกกฎหมายกำหนดให้แยก หน่วยงานทางการเงินบัญชีเป็นอิสระไม่ขึ้นอยู่กับหน่วยงานนั้นๆ 3) เพื่อให้ผลการตรวจสอบเชิง ป้องกันมีประสิทธิภาพหรือมีสภาพบังคับมากยิ่งขึ้น ควรเพิ่มบทบัญญัติในกฎหมายของสำนักงานการ ตรวจเงินแผ่นดินให้มีอำนาจแจ้งผลการตรวจสอบหรือผลการศึกษาในเรื่องการตรวจสอบก่อนการใช้ จ่ายเงินแก่หน่วยรับตรวจ และเมื่อหน่วยรับตรวจได้รับผลการศึกษาแล้ว ต้องนำไปพิจารณา ดำเนินการทบทวน ยับยั้ง หรือดำเนินการแก้ไขก่อน และมีการเพิ่มศักยภาพด้านการตรวจสอบก่อน การใช้จ่ายเงินให้แก่ผู้ตรวจสอบ และสร้างเทคนโลยีในการตรวจสอบแบบอิเล็กทรอนิกส์ เพื่อให้ เชื่อมโยงกับระบบ GFMIS ของภาครัฐ หรือระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของรัฐวิสาหกิจ