มาตรการทางกฎหมายเพื่อควบคุมงบประมาณแผ่นดินประเภทงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

Abstract

การบริหารงบประมาณรายจ่ายภาครัฐมีความส าคัญต่อประเทศชาติและ “งบประมาณ รายจ่าย” เป็นกฎหมายฉบับหนึ่งที่ว่าด้วยการกาหนดเงินแผ่นดินที่ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะผู้แทนของ ประชาชนอนุญาตให้ฝ่ายบริหารน าไปใช้จ่ายในแต่ละปีงบประมาณ โดยจำแนกรายจ่ายตามโครงสร้าง แผนงานด้านต่าง ๆ และมีกระบวนการอนุมัติงบประมาณรายจ่ายตามกฎหมาย ในส่วนของการใช้เงิน งบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมีความสาคัญในการบริหารเศรษฐกิจการ คลังในภาวะวิกฤตที่มีความจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการแก้ไขสถานการณ์ของประเทศโดยเร่งด่วน เป็นการแบ่งอานาจจากฝ่ายนิติบัญญัติมาให้ฝ่ายบริหารในกระบวนการใช้งบประมาณในส่วนนี้เพื่อให้ ฝ่ายบริหารสามารถแก้ไขสถานการณ์ได้ทัน อย่างไรก็ตาม ถึงแม้การตั้งงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็นจะมี ข้อดีเพราะให้ความยืดหยุ่นกับฝ่ายบริหารในการดำเนินงานที่ต้องเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหาย จากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และดำเนินการในภารกิจที่เป็นความจำเป็นเร่งด่วนของรัฐ แต่ มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็นของ ประเทศไทยมีข้อจำกัด โดยที่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ซึ่งเป็นกฎหมายหลักไม่ได้ มีการกำหนดเรื่องหลักเกณฑ์การใช้จ่ายงบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ แม้ว่าในภายหลังจะมีการกำหนดโดยระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการ เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ.2560 และมีการตราพระราชบัญญัติ วินัยการเงิน การคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ขึ้นโดยมีการกำหนดวัตถุประสงค์ในการตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองจ่าย เพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ แต่ยังคงพบปัญหาในการควบคุมงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อ กรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ทั้งนี้ เนื่องจากพระราชบัญญัติ วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ออก กฎเกณฑ์ที่มีลักษณะหละหลวมและไม่ชัดเจนเพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาได้ นอกจากนั้น เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 ขึ้นเมื่อเร็ว ๆ นี้ พบว่ายังคงไม่ครอบคลุมการป้องกัน ไม่ให้เกิดปัญหาขึ้นอีกในอนาคต ดังนั้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ จึงมุ่งศึกษาถึงหลักเกณฑ์ทางกฎหมายเกี่ยวกับระบบงบประมาณ แผ่นดินโดยเฉพาะหลักเกณฑ์ในการจัดสรรและการบริหารงบประมาณแผ่นดินประเภทงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทยในปัจจุบันว่าไม่เอื้ออานวยต่อ การควบคุมงบประมาณแผ่นดินประเภทงบกลางรายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ในปัจจุบันอย่างไร และทำการศึกษาและวิเคราะห์แนวคิด หลักการ และทฤษฎี การคลังและ การงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น นอกจากนั้น ได้ทำการศึกษาประสบการณ์การควบคุมงบประมาณกรณีฉุกเฉินของต่างประเทศ และ แนวปฏิบัติที่ดีทางงบประมาณขององค์การระหว่างประเทศ และนำผลการศึกษานั้นมาใช้เป็นแนวทาง ในการปรับปรุงกฎหมายของไทยเพื่อให้การควบคุมงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน หรือจำเป็นของประเทศไทยมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ อย่างแท้จริง จากการศึกษาหลักเกณฑ์และกฎหมายที่เกี่ยวกับงบกลางรายการเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉิน หรือจำเป็นในประเทศไทยพบปัญหาสำคัญ 3 ประการ โดยสรุปได้ดังนี้ ปัญหาประการแรก ปัญหากฎหมายในการควบคุมสัดส่วนงบกลาง รายการเงินสำรองจ่าย เพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมีขนาดและสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปัญหาประการที่สอง ปัญหากฎหมายในการควบคุมการใช้งบกลาง รายการเงินสำรองจ่าย เพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ปัญหาประการที่สาม ปัญหากฎหมายในการควบคุมการโอนงบประมาณรายจ่ายไปยังงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และจากการศึกษาเรื่องการโอนงบประมาณ รายจ่ายพบปัญหา คือ ปัญหาจากการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ปัญหาจากการโอน เงินจากงบกลางรายการอื่นมาให้รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือกรณีจำเป็นและปัญหา การเพิ่มขนาดและสัดส่วนของของการจัดสรรและการใช้งบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณี ฉุกเฉินหรือจำเป็น จากข้อจำกัดทางกฎหมายดังกล่าว ผู้เขียนได้มีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการทางกฎหมาย เพื่อควบคุมงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทยให้มี ความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น จึงเห็นว่าต้องมีการแก้ไขกฎหมายหลัก 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติวินัย การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 เพื่อเป็น มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมกระบวนการจัดทำและบริหารงบประมาณแผ่นดินประเภท งบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทย โดยให้มีการกำหนดสัดส่วนงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี กำหนดขอบเขตการใช้งบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นให้ชัดเจน และ กำหนดการโอนงบประมาณรายจ่ายไปยังงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ภายใต้วินัยการคลังที่ดีโดยให้มีการควบคุมการตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณไปยังงบกลาง และ การควบคุมการโอนงบกลางระหว่างกัน ทั้งนี้ เพื่อให้การควบคุมงบประมาณแผ่นดินประเภทงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณี ฉุกเฉินหรือจำเป็นมีความเหมาะสมและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เป็นไปตามหลักแนวคิดและทฤษฎี ทางการคลังและแนวปฏิบัติที่ดีทางงบประมาณขององค์การระหว่างประเทศ และนำไปสู่เสถียรภาพ และความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาว อันจะส่งผลให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ของประเทศเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนได้อย่างแท้จริง