ระบบการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กรณีศึกษา จังหวัดอุตรดิตถ์

Abstract

การศึกษาเรื่องนี้มีวัตถุประสงค์ 3 ประการ ประการแรก คือ เพื่อศึกษาถึงระเบียบ กระบวนการ และขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน ประการต่อมา คือ เพื่อศึกษาถึงสถานภาพปัจจุบันของการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย และกรณีศึกษาเฉพาะจังหวัดอุตรดิตถ์ และประการสุดท้าย เพื่อแสวงหากระบวนการในการปฏิบัติ และระเบียบที่เกี่ยวกับการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมกับสถานภาพการคลังในปัจจุบัน โดยการศึกษาครั้งนี้ใช้ระเบียบวิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) โดยเน้นการศึกษาด้วยวิธีการวิจัยเอกสาร (Documentary Research) เป็นหลัก ประกอบกับการสัมภาษณ์เพมิ่ เติมเพื่อประกอบการศึกษาวิจัย จากการศึกษา พบว่า ในช่วงก่อนการกู้เงิน ไม่มีขัน้ ตอนในการให้คำแนะนาปรึกษา และพิจารณาความเสี่ยงของโครงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขอกู้เงินอย่างเป็นระบบ ในส่วนขั้นตอนการกู้เงินหรือหลักเกณฑ์ในการพิจารณาการขอกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในปัจจุบันค่อนข้างชัดเจนแล้ว และในส่วนขั้นตอนหลังการกู้เงินพบว่า กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่มีการจัดเก็บข้อมูลการกู้เงินอย่างเป็นระบบ กล่าวคือไม่มีการสรุปข้อมูลที่ถูกต้องชัดเจน และทันสมัย อีกทั้งระบบการตรวจสอบ ติดตาม และประเมินผลการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีความชัดเจน กล่าวคือมีเพียงการตรวจสอบเป็นบางโครงการจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น นอกจากนี้ในส่วนของสถานภาพการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน พบว่า 1) ผู้อนุมัติการกู้เงินส่งผลต่อการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ ในช่วงปี พ.ศ. 2540 ถึงปี พ.ศ. 2553 มีแนวโน้มในการกู้เงินเพิ่ม มากขึ้นเรื่อยๆ แต่ลดลงอย่างมาก ในปี พ.ศ. 2554 ซึ่งผู้ศึกษาตัั้ง ข้อสังเกตว่าเป็นเพราะ มีการเปลี่ยนแปลงผู้ให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กู้เงิน จากเดิมคือผู้ว่าราชการจังหวัดมาเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย 2) ธนาคารกรุงไทยเป็นสถาบันการเงินที่ปล่อยกู้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากที่สุด รองลงมาคือธนาคารออมสิน และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร 3) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีแนวโน้มที่จะกู้เงินเพื่อดาเนินโครงการ 3 ประเภทหลัก ได้แก่ (1) โครงการจัดซื้อที่ดินและก่อสร้างอาคารสานักงานและอาคารต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ (2) โครงการปรับปรุงและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และ (3) โครงการจัดซื้อครุภัณฑ์ 4) การนาเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมาบรรจุไว้ในหมวดรายจ่ายเพื่อการลงทุนนั้น ไม่เหมาะสม เพราะส่งผลให้งบประมาณรายจ่ายเพื่อการลงทุนนั้นไม่คงที่ และไม่สะท้อนการใช้จ่ายงบประมาณที่แท้จริงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5) องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ มีแนวโน้มในการกู้เงินจากสถาบันการเงินเพิ่มขึ้น อาจเนื่องมาจาก ในอดีตกระทรวงมหาดไทยควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในเรื่องการก่อหนี้และการจัดทางบประมาณขาดดุลอย่างเข้มงวด และส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ที่ขอกู้จากกองทุนพัฒนาท้องถิ่น โดยที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นผู้กากับดูแล 6) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บางแห่งในจังหวัดอุตรดิตถ์มีภาระหนี้ต่อประชากร สูง แต่หากพิจารณาถึงสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชาระคืนหนี้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยกับงบประมาณรายจ่ายประจาปีจะไม่มากเกินไปนัก และไม่เกินร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในส่วนของสภาพการกู้เงินในปัจจุบันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในจังหวัดอุตรดิตถ์ จะพบว่า ประเภทโครงการที่กู้ยืมเงินค่อนข้างมีความจาเป็นและมีความเหมาะสม เนื่องจากโครงการต่างๆ จะเกี่ยวข้องกับการจัดบริการสาธารณะ และการบริหารงานของท้องถิ่น ส่วนสาเหตุในการกู้ยืมเงินค่อนข้างเหมาะสม เนื่องจากถ้าพิจารณาจา นวนรายจ่ายประจา ปีจะพบว่า งบประมาณหรือรายจ่ายเพื่อการลงทุนอาจไม่เพียงพอ เพราะงบประมาณส่วนใหญ่จะเป็นรายจ่ายประจำ และหากพิจารณาถึงอัตราการชาระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยจะพบว่าสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชาระคืนหนี้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยกับงบประมาณรายจ่ายประจาปีมีสัดส่วนการชำระคืนหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยไม่สูงมาก และไม่กระทบต่องบประมาณรายจ่ายด้านอื่นๆ เพราะฉะนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีงบประมาณเพื่อการลงทุนน้อย จึงจาเป็นต้องกู้เงินมาจัดบริการสาธารณะหรือดาเนินภารกิจบางอย่าง โดยจะต้องคำนึงถึงสถานภาพทางการคลัง ประโยชน์ที่จะได้รับจากการลงทุน และความสามารถในการชำระหนี้คืน เพราะหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดวินัยทางการคลัง หรือกู้เงินโดยไม่คำนึงถึงสถานภาพทางการคลังหรือความสามารถทางการคลัง อาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางการคลังในระยะยาว