สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม : ศึกษากรณีระบบการคลังปิโตรเลียม
Publisher
Issued Date
2014
Issued Date (B.E.)
2557
Available Date
Copyright Date
Resource Type
Series
Edition
Language
tha
File Type
application/pdf
No. of Pages/File Size
312 แผ่น
ISBN
ISSN
eISSN
DOI
Other identifier(s)
b190066
Identifier(s)
Access Rights
Access Status
Rights
ผลงานนี้เผยแพร่ภายใต้ สัญญาอนุญาตครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 4.0 (CC BY-NC-ND 4.0)
Rights Holder(s)
Physical Location
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์. สำนักบรรณสารการพัฒนา
Bibliographic Citation
Citation
สุภัทร์ ภู่พานิชเจริญกูล (2014). สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม : ศึกษากรณีระบบการคลังปิโตรเลียม. Retrieved from: http://repository.nida.ac.th/handle/662723737/4112.
Title
สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม : ศึกษากรณีระบบการคลังปิโตรเลียม
Alternative Title(s)
Petroleum contract: petroleum fiscal regime
Author(s)
Advisor(s)
Editor(s)
item.page.dc.contrubutor.advisor
Advisor's email
Contributor(s)
Contributor(s)
Abstract
วิทยานิพนธ์นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์ระบบการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมประเภทต่างๆ ที่ใช้อยู่ในอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในปัจจุบันนี้ และศึกษาว่าระบบการคลังปิโตรเลียมประเภทใดที่มีความเหมาะสมแก่ประเทศไทยมากที่สุดภายใต้กรอบความคิดของกฎหมายปกครองและสภาพทำงสังคมวิทยาของประเทศไทย
วิธีการศึกษาแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก เป็นการศึกษา ข้อความคิดพื้นฐานและทฤษฎี เกี่ยวกับสัญญาทำงปกครองในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันประกอบด้วยแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับสัญญาทำงปกครอง สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม และระบบการคลัง ปิโตรเลียมในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม ส่วนที่สอง เป็นการศึกษาเปรียบเทียบ ระบบการคลังปิโตรเลียมของประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย ประเทศฟิลิปปินส์ และประเทศ ไทย เพื่อศึกษาว่าแต่ละประเทศมีการกำหนดหลักเกณฑ์ของระบบการคลังปิโตรเลียมไว้อย่างไร จาก ผลการศึกษาพบว่าระบบสัมปทำนซึ่งเป็นระบบการคลังปิโตรเลียมที่ใช้อยู่ในประเทศไทยในปัจจุบันยัง มีลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับจุดมุ่งหมายของหลักการสัญญาทำงปกครอง กล่าวคือ 1. สัญญาสัมปทำน ในปัจจุบัน รัฐไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ระบบสัมปทำนของไทยให้ความสาคัญ กับค่าภาคหลวงเป็นหลัก ปิโตรเลียมที่ผลิตขึ้นมาได้จึงตกเป็นกรรมสิทธิ์เอกชนของผู้รับสัมปทำนทั้งสิ้น กรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของรัฐเฉพาะทรัพยากรปิโตรเลียมที่อยู่ในแปลงสำรวจและผลิต เท่านั้น ตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม แต่เมื่อมีการให้สิทธิ์สำรวจและผลิตแก่เอกชน ผู้รับสัมปทำนให้เข้ามาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทำนเป็นผู้ครอบครองแปลง สำรวจและพื้นที่ผลิต เมื่อเอกชนได้ทำการผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาแล้วปิโตรเลียมจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ ของเอกชนทันทีที่พ้นจากหลุมปิโตรเลียม รัฐจึงไม่มีกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจากการให้สัมปทาน2. รัฐ ไม่มีส่วนร่วมในการควบคุมการประกอบกิจปิโตรเลียมของเอกชน ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นทรัพยากร ที่มีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ แต่จากการศึกษาพบว่ารัฐไม่ได้เข้าไปควบคุมการดาเนินการ ประกอบกิจการปิโตรเลียมของเอกชนคู่สัญญา ผู้รับสัมปทำนมีสิทธิเด็ดขาดในการสำรวจและผลิต ปิโตรเลียมโดยที่ผู้รับสัมปทำนสามารถเลือกใช้วิธีการสำรวจและผลิตอย่างไรก็ได้ตามความพอใจของตนภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยที่รัฐจะไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวหรือควบคุมการดาเนินงานของผู้รับ สัมปทานรัฐทำได้เพียงกากับดูแล รับรายงานที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินงาน หน้าที่ของรัฐตาม พระราชบัญญัติปิโตรเลียม โดยหลักแล้วรัฐเป็นเพียงผู้คอยรับรายงานจากเอกชนคู่สัญญาเท่านั้นตาม กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียม หน้าที่หลักของรัฐคือ การวางตนเป็นผู้รอรับผลประโยชน์จากเอกชน เท่านั้น การเข้าไปกากับดูแลเอกชนเป็นข้อยกเว้นจากหลักทั่วไป 3. รัฐได้รับประโยชน์จากการให้สิทธิ สำรวจปิโตรเลียมแก่เอกชนในสัดส่วนที่น้อย ผลประโยชน์ที่รัฐได้รับภายใต้สัญญาสัมปทำนคือ ค่าภาคหลวง การเก็บค่าภาคหลวงเป็นหลักประกันที่แน่นอน แต่ปัจจุบันทรัพยากรปิโตรเลียมขาด แคลนมากยิ่งขึ้น รัฐได้รับแต่ค่าภาคหลวงที่เป็นตัวเงินแต่ไม่ได้รับส่วนแบ่งในทรัพยากรปิโตรเลียม ซึ่ง เป็นสิ่งมีมูลค่าสูงกว่าการจัดเก็บค่าภาคหลวงแต่เพียงอย่างเดียว จึงไม่อาจทำให้เกิดความมั่นคงทำง พลังงานได้เมื่อทรัพยากรปิโตรเลียมในตลาดโลกมีราคาสูงขึ้น ในการคัดเลือกบริษัทเอกชนมาลงทุนใน การแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม รัฐใช้ดุลพินิจจากแผนปริมาณงานของบริษัทและปริมาณ เงินซึ่งถือว่าเป็นเงินจานวนน้อยมากเมื่อเทียบกับค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียม โดยไม่มีส่วน ที่เป็นผลผลิตปิโตรเลียมซึ่งเป็นสาระสาคัญที่รัฐควรได้รับอยู่เลย
ปัญหาทั้ง 3 ประการ มีสาเหตุอันเนื่องมาจากผลของระบบการคลังปิโตรเลียมคือระบบ สัมปทานซึ่งยังใช้ค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเป็นเครื่องมือหลักในการจัดเก็บผลประโยชน์ จากเอกชน อีกทั้งรัฐยังไม่สามารถมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการหรือควบคุมดูแลการประกอบกิจการ สำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ ทั้งยังไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียม เมื่อเปรียบเทียบกับระบบ การคลังปิโตรเลียมของประเทศอื่นในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อันได้แก่ ประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย และประเทศฟิลิปปินส์
ดังนั้นเพื่อแก้ไขข้อจากัดดังกล่าว ผู้ศึกษาจึงขอเสนอแนวทำงการแก้ปัญหาคือให้มีการแก้ไข พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ให้ภาครัฐสามารถใช้ระบบการคลังปิโตรเลียมประเภทอื่นได้ เช่น ระบบแบ่งปันผลผลิต หรือระบบรับจ้างบริการ และกำหนดเครื่องมือทำงการคลังที่ใช้ในการ จัดเก็บผลประโยชน์ของรัฐให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับระบบการคลังปิโตรเลียมแต่ละ ประเภท รวมถึงกำหนดหลักเกณฑ์ที่มีความเหมาะสมสาหรับการเปิดให้เอกชนยื่นคาขอสิทธิสำรวจ และผลิตปิโตรเลียมสาหรับแปลงสำรวจบนบกและในทะเลอ่าวไทย หรือการเปิดสัมปทำนรอบที่ 21 เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สาธารณะและรักษาประโยชน์ของเอกชนผู้ลงทุนให้ได้รับความคุ้มครอง
วิธีการศึกษาแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก เป็นการศึกษา ข้อความคิดพื้นฐานและทฤษฎี เกี่ยวกับสัญญาทำงปกครองในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันประกอบด้วยแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับสัญญาทำงปกครอง สัญญาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม และระบบการคลัง ปิโตรเลียมในการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม ส่วนที่สอง เป็นการศึกษาเปรียบเทียบ ระบบการคลังปิโตรเลียมของประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย ประเทศฟิลิปปินส์ และประเทศ ไทย เพื่อศึกษาว่าแต่ละประเทศมีการกำหนดหลักเกณฑ์ของระบบการคลังปิโตรเลียมไว้อย่างไร จาก ผลการศึกษาพบว่าระบบสัมปทำนซึ่งเป็นระบบการคลังปิโตรเลียมที่ใช้อยู่ในประเทศไทยในปัจจุบันยัง มีลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับจุดมุ่งหมายของหลักการสัญญาทำงปกครอง กล่าวคือ 1. สัญญาสัมปทำน ในปัจจุบัน รัฐไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ระบบสัมปทำนของไทยให้ความสาคัญ กับค่าภาคหลวงเป็นหลัก ปิโตรเลียมที่ผลิตขึ้นมาได้จึงตกเป็นกรรมสิทธิ์เอกชนของผู้รับสัมปทำนทั้งสิ้น กรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของรัฐเฉพาะทรัพยากรปิโตรเลียมที่อยู่ในแปลงสำรวจและผลิต เท่านั้น ตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม แต่เมื่อมีการให้สิทธิ์สำรวจและผลิตแก่เอกชน ผู้รับสัมปทำนให้เข้ามาแสวงประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทำนเป็นผู้ครอบครองแปลง สำรวจและพื้นที่ผลิต เมื่อเอกชนได้ทำการผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาแล้วปิโตรเลียมจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ ของเอกชนทันทีที่พ้นจากหลุมปิโตรเลียม รัฐจึงไม่มีกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจากการให้สัมปทาน2. รัฐ ไม่มีส่วนร่วมในการควบคุมการประกอบกิจปิโตรเลียมของเอกชน ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นทรัพยากร ที่มีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ แต่จากการศึกษาพบว่ารัฐไม่ได้เข้าไปควบคุมการดาเนินการ ประกอบกิจการปิโตรเลียมของเอกชนคู่สัญญา ผู้รับสัมปทำนมีสิทธิเด็ดขาดในการสำรวจและผลิต ปิโตรเลียมโดยที่ผู้รับสัมปทำนสามารถเลือกใช้วิธีการสำรวจและผลิตอย่างไรก็ได้ตามความพอใจของตนภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยที่รัฐจะไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวหรือควบคุมการดาเนินงานของผู้รับ สัมปทานรัฐทำได้เพียงกากับดูแล รับรายงานที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินงาน หน้าที่ของรัฐตาม พระราชบัญญัติปิโตรเลียม โดยหลักแล้วรัฐเป็นเพียงผู้คอยรับรายงานจากเอกชนคู่สัญญาเท่านั้นตาม กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียม หน้าที่หลักของรัฐคือ การวางตนเป็นผู้รอรับผลประโยชน์จากเอกชน เท่านั้น การเข้าไปกากับดูแลเอกชนเป็นข้อยกเว้นจากหลักทั่วไป 3. รัฐได้รับประโยชน์จากการให้สิทธิ สำรวจปิโตรเลียมแก่เอกชนในสัดส่วนที่น้อย ผลประโยชน์ที่รัฐได้รับภายใต้สัญญาสัมปทำนคือ ค่าภาคหลวง การเก็บค่าภาคหลวงเป็นหลักประกันที่แน่นอน แต่ปัจจุบันทรัพยากรปิโตรเลียมขาด แคลนมากยิ่งขึ้น รัฐได้รับแต่ค่าภาคหลวงที่เป็นตัวเงินแต่ไม่ได้รับส่วนแบ่งในทรัพยากรปิโตรเลียม ซึ่ง เป็นสิ่งมีมูลค่าสูงกว่าการจัดเก็บค่าภาคหลวงแต่เพียงอย่างเดียว จึงไม่อาจทำให้เกิดความมั่นคงทำง พลังงานได้เมื่อทรัพยากรปิโตรเลียมในตลาดโลกมีราคาสูงขึ้น ในการคัดเลือกบริษัทเอกชนมาลงทุนใน การแสวงประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม รัฐใช้ดุลพินิจจากแผนปริมาณงานของบริษัทและปริมาณ เงินซึ่งถือว่าเป็นเงินจานวนน้อยมากเมื่อเทียบกับค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียม โดยไม่มีส่วน ที่เป็นผลผลิตปิโตรเลียมซึ่งเป็นสาระสาคัญที่รัฐควรได้รับอยู่เลย
ปัญหาทั้ง 3 ประการ มีสาเหตุอันเนื่องมาจากผลของระบบการคลังปิโตรเลียมคือระบบ สัมปทานซึ่งยังใช้ค่าภาคหลวงและภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเป็นเครื่องมือหลักในการจัดเก็บผลประโยชน์ จากเอกชน อีกทั้งรัฐยังไม่สามารถมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการหรือควบคุมดูแลการประกอบกิจการ สำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ ทั้งยังไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียม เมื่อเปรียบเทียบกับระบบ การคลังปิโตรเลียมของประเทศอื่นในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อันได้แก่ ประเทศอินโดนีเซีย ประเทศมาเลเซีย และประเทศฟิลิปปินส์
ดังนั้นเพื่อแก้ไขข้อจากัดดังกล่าว ผู้ศึกษาจึงขอเสนอแนวทำงการแก้ปัญหาคือให้มีการแก้ไข พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ให้ภาครัฐสามารถใช้ระบบการคลังปิโตรเลียมประเภทอื่นได้ เช่น ระบบแบ่งปันผลผลิต หรือระบบรับจ้างบริการ และกำหนดเครื่องมือทำงการคลังที่ใช้ในการ จัดเก็บผลประโยชน์ของรัฐให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับระบบการคลังปิโตรเลียมแต่ละ ประเภท รวมถึงกำหนดหลักเกณฑ์ที่มีความเหมาะสมสาหรับการเปิดให้เอกชนยื่นคาขอสิทธิสำรวจ และผลิตปิโตรเลียมสาหรับแปลงสำรวจบนบกและในทะเลอ่าวไทย หรือการเปิดสัมปทำนรอบที่ 21 เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สาธารณะและรักษาประโยชน์ของเอกชนผู้ลงทุนให้ได้รับความคุ้มครอง
Table of contents
Description
วิทยานิพนธ์ (น.ม.)--สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2557