การวิเคราะห์ปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ : กรณีศึกษานโยบายรณรงค์เพื่อการรู้หนังสือแห่งชาติ

Abstract

นโยบายรณรงค์เพื่อการรู้หนังสือ เป็นนโยบายสำคัญระดับชาติ ที่รัฐบาลได้กำหนดขึ้น ในช่วงของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525-2529) โดยรัฐบาลเห็นว่า การไม่รู้หนังสือเป็นอุปสรรคปิดกั้นความรู้และความเจริญทุกด้านของมนุษย์ นโยบายนี้ เมื่อนำไปปฏิบัติก็บังเกิดผลดี จนกลายเป็นเกียรติประวัติของชาติที่รับรู้กันทั่วโลก และเนื่องจากวิชาการด้านการนำนโยบายไปปฏิบัติ อันเป็นองค์ประกอบหลักของศาสตร์การวิเคราะห์นโยบาย ที่เป็นจุดเชื่อมโยงสำคัญระหว่างการกำหนดนโยบายกับการประเมินนโยบาย ยังเป็นช่องว่างที่ไม่ได้รับความสนใจจากนักวิชาการเท่าที่ควร ทำให้นโยบายที่ดีจำนวนไม่น้อยเมื่อนำไปปฏิบัติประสบความล้มเหลว การวิจัยนี้จึงมุ่งเสริมช่องว่างและเพิ่มความแกร่งแก่ศาสตร์การวิเคราะห์นโยบาย โดยอาศัยการนำนโยบายรณรงค์เพื่อการรู้หนังสือแห่งชาติไปปฏิบัติ เป็นกรณีศึกษา.

การวิจัยนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ แสวงหาปัจจัย และชุดปัจจัยที่มีอิทธิพล สามารถอธิบายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ และเพื่อทดสอบตัวแบบการอธิบายปรากฎการณ์ ของกระบวนการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ วิธีวิจัยเป็นการวิจัยแบบตัดขวางอย่างง่าย หน่วยการวิเคราะห์คือ บุคคลที่ร่วมโครงการรณรงค์เพื่อการรู้หนังสือแห่งชาติที่ปฏิบัติงานในพื้นที่ หมู่บ้าน ตำบล อำเภอ และจังหวัด ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 3 จังหวัด คือ นครราชสีมา อุบลราชธานี และมุกดาหาร กลุ่มตัวอย่างมี 4 กลุ่ม คือ ผู้บริหารโครงการ ผู้ประสานงาน อาสาสมัคร และผู้ผ่านโครงการจำนวนรวม 457 คน

การเก็บและรวบรวมข้อมูลใช้แบบสอบถาม แบบสัมภาษณ์และแบบทดสอบที่ผู้วิจัยสร้างขึ้น เครื่องมือเหล่านี้มีลักษณะเป็นแบบมาตรประมาณค่า ที่ได้รับการพัฒนาขึ้นมาใช้ ตามกระบวนสร้างมาตรวัดที่ดี ผ่านการศึกษาหาความถูกต้องของการวัด และได้รับการทดสอบว่าเป็นเครื่องมือที่มีความเชื่อถือได้สูง ตัวแปรตามที่ทำการศึกษา คือ ความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติตัวแปรอิสระมี 5 ตัวแปร คือ เป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบาย การกำหนดภารกิจและการมอบหมายงาน ลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ การสนับสนุนจากส่วนกลางและท้องถิ่น และมาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม การเก็บรวบรวมข้อมูล การสัมภาษณ์เจาะลึกผู้บริหารระดับสูงของจังหวัด ผู้วิจัยเป็นผู้เก็บรวบรวมเอง การเก็บรวบรวมข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างอื่นผู้วิจัยและผู้ช่วยนักวิจัยร่วมกันเก็บและรวบรวม

การวิเคราะห์ข้อมูลเชิงคุณภาพ พิจารณาจากความถี่และใช้การวิเคราะห์ร้อยละ การวิเคราะห์ข้อมูลระดับพื้นฐาณใช้เทคนิคการวิเคราะห์ร้อยละ การวิเคราะห์ไค-สแควร์ และการวิเคราะห์การผันแปร ส่วนการวิเคราะห์ระดับก้าวหน้าใช้เทคนิคการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ การวิเคราะห์ถดถอยเชิงพหุ การวิเคราะห์แคนนอนิคอล การวิเคราะห์จำแนกประเภท และการวิเคราะห์เส้นโยง ด้วยเครื่องคอมพิวเตอร์ mainframe โปรแกรมสำเร็จรูป SPSS และ SPSS-X.

การค้นพบ.

1. ผลการวิเคราะห์ความสัมพันธ์พบว่า ตัวแปรอิสระทุกตัว คือ เป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบาย การกำหนดภารกิจและการมอบหมายงานลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ การสนับสนุนจากส่วนกลางและท้องถิ่นและมาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม มีความสัมพันธ์ทางบวกกับความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติเหนือระดับ .01 ทุกตัวแปร.

2. ผลการวิเคราะห์ถดถอยเชิงพหุในการวิเคราะห์ตัวแปรอิสระที่มีอิทธิพลต่อตัวแปตาม พบว่าตัวแปรอิสระที่มีอิทธิพลต่อตัวแปรตามมากที่สุด และรองลงมาได้แก่ การสนับสนุนจากส่วนกลางและท้องถิ่น การกำหนดภารกิจและมอบหมายงาน ลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ มาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม และเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบาย โดยทุกตัวแปรอิสระมีอิทธิพลทางบวกในการอธิบาย หรือทำนายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติเหนือระดับ .01.

3. ผลการวิเคราะห์ความสัมพันธ์แคนนอนิคอล เกี่ยวกับชุดตัวแปรอิสระที่สามารถอธิบายตัวแปรตามได้ดีที่สุดพบว่า ชุดตัวแปรที่ประกอบด้วยการสนับสนุนจากส่วนกลางและท้องถิ่น ลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ มาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม และการกำหนดภารกิจและการมอบหมายงาน อธิบายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติได้มากที่สุด

4. ผลการวิเคราะห์จำแนกประเภท พบว่าตัวแปรที่มีบทบาทสำคัญในการจำแนกกลุ่มตัวอย่างของแต่ละจังหวัด และอำเภอ ในกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือมาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม

5. ผลการวิเคราะห์เส้นโยง เพื่อทดสอบตัวแบบ (model) ในการแสดงความสัมพันธ์เชิงสาเหตุและผลของตัวแปร พบว่า ตัวแปรเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบาย มีอิทธิพลโดยตรงไม่เพียงพอในการอธิบายหรือทำนายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ แต่มีอิทธิพลโดยอ้อม ผ่านทางการกำหนดภารกิจและมอบหมายงานอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติระดับ .01 คล้ายกับตัวแปรการกำหนดภารกิจและการมอบหมายงาน ที่มีอิทธิพลโดยตรงต่อความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติไม่เพียงพอ แต่มีอิทธิพลโดยอ้อมผ่านทางลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติสูง อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติระดับ .01 เช่นกัน ส่วนตัวแปรลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ มีอิทธิพลโดยตรงในการอธิบายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติระดับ .01 สำหรับตัวแปรการสนับสนุนจากส่วนกลางและท้องถิ่น มีอิทธิพลในการอธิบายความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติทั้งโดยตรงและโดยอ้อม อย่างมีนัยสำคัญทางสถิคิระดับ .01 ทั้งนี้ การแสดงอิทธิพลโดยอ้อมจะผ่านทางลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ และตัวแปรมาตรการควบคุม ประเมินผล และการกระตุ้นส่งเสริม มีความสัมพันธ์โดยตรงกับความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติระดับ .05.

ข้อเสนอแนะจากการวิจัย.

นโยบายที่ได้รับการนำไปปฏิบัติ หากมุ่งหมายให้ประสบความสำเร็จควรดำเนินการดังนี้

1) รัฐบาลในฐานะผู้กำหนดมาตรฐานแผนงาน จะต้องให้ความสนับสนุนหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ ทั้งในด้านงบประมาณ อุปกรณ์ และวิชาการ ในขณะเดียวกัน ผู้บริหารโครงการจะต้องแสวงหาความร่วมมือ และการสนับสนุนจากบุคคลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ด้วยการประชุม สัมมนาปัญหานโยบาย แลกเปลี่ยนแนวความคิด จัดประชุม อบรม เพื่อจูงใจให้ทุกฝ่ายเข้าใจเหตุผลและความสำคัญของนโยบาย ตั้งแต่เริ่มต้นจนสิ้นสุดกระบวนการของการนำนโยบายไปปฏิบัติ

2) โครงสร้างของหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ นอกจากจะต้องใช้กลไกศูนย์รวมความรับผิดชอบหลักจากระบบราชการแล้ว องค์ประกอบภายในโครงสร้างหน่วยงานทุกระดับ ควรประกอบไปด้วยคณะผู้ประสานงานที่มาจากหน่วยงานหรือสถาบันเอกชน สถาบันทางสังคม และผู้นำตามธรรมชาติ การคัดเลือกผู้บริหารโครงการควรเน้นบุคคลที่มีภาวะผู้นำสูง ควรจัดทำเอกสารคู่มือปฏิบัติงานแก่บุคลากร และมีโครงการฝึกอบรมแนะนำการปฏิบัติแก่ผู้เกี่ยวข้อง.

3) ผู้บริหารโครงการจะต้องให้ความสำคัญต่อการออกตรวจเยี่ยมผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ การประเมินผลควรมุ่งนำไปใช้ประโยชน์ในการปรับปรุงการทำงาน ใช้การกระตุ้นเสริมแรงผู้ปฏิบัติงาน รวมทั้งให้มีการเปลี่ยนตัวผู้ปฏิบัติที่ทำงานไม่ได้ผลด้วย.

4) ใช้หลักการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน กำหนดขั้นตอนการปฏิบัติงานของหน่วยงานทุกระดับชัดเจน จัดทำคำบรรยายลักษณะงานของหน่วยงานและบุคคล และให้มีการประชุมแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ของหน่วยงานและบุคคลที่ร่วมรับผิดชอบ.

5) วัตถุประสงค์ของนโยบายโดยทั่วไปควรระบุชัดเจน สามารถวัดได้ และการนิยามกลุ่มเป้าหมายจะต้องชัดเจน ควรจำแนกกลุ่มและกำหนดลำดับความเร่งด่วนของกลุ่ม ควรหลีกเลี่ยงการกำหนดกลุ่มเป้าหมายจากพื้นฐานข้อมูลทุติยภูมิ